Diễn đàn các nhà báo môi trường Việt Nam (VFEJ) trân trọng giới thiệu bài viết của đồng chí Phạm Khôi Nguyên - Ủy viên Ban chấp hành Trung ương Đảng, Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường, Trưởng Ban soạn thảo Luật về một số quan điểm, chính sách lớn đã được thể chế hóa và những điểm mới trong Luật Khoáng sản (sửa đổi).
Luật khoáng sản sửa đổi:Tăng cường hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước (Ảnh minh họa)
Thực hiện chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2010 của Quốc hội nhiệm kỳ khóa XII, Chính phủ đã giao Bộ Tài nguyên và Môi trường chủ trì xây dựng Dự án Luật Khoáng sản (sửa đổi). Dự án được triển khai từ tháng 4 năm 2008 và đến nay Luật Khoáng sản (sửa đổi) đã được Quốc hội khóa XII thông qua tại Kỳ họp thứ 8. Luật Khoáng sản sửa đổi lần này (dưới đây được gọi là Luật sửa đổi) cơ bản khắc phục được những bất cập của pháp luật về khoáng sản cũng như tồn tại trong công tác quản lý nhà nước về khoáng sản trong thời gian qua. Bên cạnh đó, dự thảo Luật lần này ghi nhận những điểm mới mang tính “đột phá” làm thay đổi căn bản công tác bảo vệ, quản lý, khai thác, sử dụng nguồn tài sản tài nguyên khoáng sản quốc gia.
Thứ nhất, về quan điểm và nguyên tắc chỉ đạo xây dựng Luật
Luật Khoáng sản sửa đổi đã kế thừa và thể hiện được các quan điểm của Đảng, Nhà nước đối với khoáng sản thời gian qua. Theo đó, khoáng sản được xác định là tài sản thuộc sở hữu toàn dân, hầu hết không tái tạo nên phải được quản lý, bảo vệ, khai thác, sử dụng hợp lý, tiết kiệm và có hiệu quả đáp ứng yêu cầu phát triển bền vững kinh tế - xã hội trước mắt và lâu dài, bảo đảm an ninh, quốc phòng. Quan điểm này đã được thể hiện xuyên suốt trong toàn bộ nội dung của Luật. Luật sửa đổi đã đạt được các mục tiêu: Giải quyết cơ bản các vấn đề gây nhiều bức xúc và tranh luận trong công tác quản lý Nhà nước về khoáng sản thời gian qua; bãi bỏ các quy định bất cập; bổ sung các quy định mới phù hợp hơn với thực tiễn; việc chi tiết hoá các vấn đề có đủ cơ sở lý luận và thực tiễn ngay trong các điều khoản của Luật giúp giảm số lượng các văn bản hướng dẫn dưới luật.
Thứ hai, về chủ trương, chính sách lớn đã được thể chế hóa
Với lần sửa đổi này, các chủ trương, chính sách lớn của Nhà nước trong quản lý khoáng sản đã được thể chế hóa đầy đủ và cụ thể. Luật khẳng định lại một lần nữa các quyền của chủ sở hữu về khoáng sản mà Nhà nước với tư cách là đại diện. Việc khai thác, sử dụng khoáng sản của các tổ chức, cá nhân phải bảo đảm tiết kiệm, có hiệu quả đáp ứng nhu cầu trước mắt và lâu dài. Các nguồn lợi thu được từ khai thác khoáng sản được cân đối nhằm bảo đảm hài hòa lợi ích của Nhà nước, doanh nghiệp, địa phương và người dân nơi có khoáng sản được khai thác.
Chủ trương tăng cường đầu tư cho công tác điều tra cơ bản địa chất về khoáng sản, đồng thời thực thi chính sách xã hội hóa nguồn vốn đầu tư cho công tác điều tra cơ bản địa chất về khoáng sản đã được thể chế hoá trong Luật. Chủ trương tạo cơ chế khuyến khích các nhà đầu tư có tiềm lực về tài chính, có năng lực, kinh nghiệm tham gia hoạt động thăm dò, khai thác khoáng sản thể hiện rõ qua các quy định chặt chẽ về điều kiện của tổ chức cá nhân được cấp phép cũng như điều kiện cấp giấy phép, điều kiện chuyển nhượng giấy phép thăm dò, giấy phép khai thác khoáng sản.
Điểm đáng ghi nhận trong Luật lần này là việc thể hiện rõ chủ trương “kinh tế hóa” lĩnh vực địa chất - khoáng sản nhằm tăng thu cho ngân sách Nhà nước thông qua quy định đấu giá quyền khai thác khoáng sản và thu tiền cấp quyền khai thác khoáng sản. Các quy định liên quan tới ngành khoáng sản đã bảo đảm tính hệ thống cao, thể hiện từ việc lập chiến lược, quy hoạch khoáng sản đến bảo vệ khoáng sản chưa khai thác; từ việc phân định thẩm quyền quản lý Nhà nước về khoáng sản giữa Trung ương và địa phương; từ việc xác định thanh tra khoáng sản là thanh tra chuyên ngành. Đây là nền tảng cho việc tăng cường hiệu lực và hiệu quả công tác quản lý Nhà nước về khoáng sản trong thời gian tới.
Thứ ba, về nội dung cơ bản và những điểm mới trong Luật
Nếu như Luật Khoáng sản năm 1996 chỉ có 66 điều thể hiện trong 12 chương thì Luật sửa đổi lần này có 86 điều thể hiện trong 11 chương. Trong đó, Luật sửa đổi đã bổ sung thêm 48 điều mới hoàn toàn về nội dung và sửa đổi, bổ sung 38 điều được giữ lại từ Luật cũ. Bên cạnh việc bỏ đi 02 chương của Luật 1996 là “Khảo sát khoáng sản” và “Khen thưởng, xử phạt”, Luật sửa đổi đã kết cấu lại và bổ sung 06 chương mới. Các chương mới này tập trung vào các nhóm vấn đề: Chiến lược, quy hoạch khoáng sản; bảo vệ khoáng sản chưa khai thác; điều tra cơ bản địa chất về khoáng sản; khu vực khoáng sản; bảo vệ môi trường, sử dụng đất, nước, cơ sở hạ tầng trong hoạt động khoáng sản; tài chính về khoáng sản và đấu giá quyền khai thác khoáng sản.
Ngoài công tác điều tra cơ bản địa chất về khoáng sản, bảo vệ khoáng sản chưa khai thác, Luật sửa đổi chỉ điều chỉnh hoạt động khoáng sản bao gồm hoạt động thăm dò khoáng sản và khai thác khoáng sản. Trong đó, khai thác khoáng sản bao gồm cả phân loại, làm giàu khoáng sản gắn với quá trình khai thác. Hoạt động chế biến khoáng sản sau khai thác (thường gọi là chế biến sâu khoáng sản), hoạt động tiêu thụ, tàng trữ, vận chuyển khoáng sản không thuộc phạm vi điều chỉnh của Luật sửa đổi.
Điểm mới của Luật sửa đổi là quy định việc lập, phê duyệt chiến lược, quy hoạch khoáng sản đã được đặt lên hàng đầu. Theo đó, quy định cụ thể về nguyên tắc, căn cứ cũng như nội dung của chiến lược, quy hoạch khoáng sản. Ngoài quy hoạch điều tra cơ bản địa chất về khoáng sản như hiện hành, Luật sửa đổi đã bổ sung mới quy định về quy hoạch thăm dò, khai thác khoáng sản chung cả nước. Quy hoạch này được lập cho tất cả các loại khoáng sản trên phạm vi cả nước làm cơ sở định hướng chung cho quy hoạch các ngành sử dụng khoáng sản (được gọi là quy hoạch khai thác, sử dụng từng loại, nhóm khoáng sản làm vật liệu xây dựng cả nước và quy hoạch khai thác, sử dụng từng loại, nhóm khoáng sản khác cả nước) cũng như quy hoạch địa phương (được gọi là quy hoạch thăm dò, khai thác, sử dụng khoáng sản của tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương). Việc phân loại này đã làm rõ được nội hàm của từng loại quy hoạch, đồng thời tránh tình trạng có sự chồng chéo nội dung giữa quy hoạch khoáng sản với quy hoạch ngành sản xuất như hiện nay.
Mặc dù chỉ đề cập tại một điều nhưng quyền lợi địa phương và nhân dân nơi có khoáng sản được khai thác đã được bảo đảm nhờ việc quy định rõ ràng, cụ thể hơn tại Điều 6 của Luật. Điều này làm rõ hơn trách nhiệm của tổ chức, cá nhân khai thác khoáng sản, tạo cơ sở pháp lý cho việc xây dựng và ban hành các văn bản hướng dẫn khi thi hành Luật, thực thi chính sách bảo đảm hài hòa lợi ích giữa “Nhà nước - Người dân - Doanh nghiệp”.
Công tác bảo vệ khoáng sản chưa khai thác đã được Luật đặc biệt quan tâm và quy định trong một chương riêng trong Luật sửa đổi. Ở đây đã xác định rõ đối tượng cần bảo vệ, bao gồm cả khoáng sản ở bãi thải của mỏ đã đóng cửa; quy định cụ thể trách nhiệm bảo vệ khoáng sản chưa khai thác của tổ chức, cá nhân, của Ủy ban nhân dân các cấp, của Bộ Tài nguyên và Môi trường cũng như các Bộ, cơ quan ngang bộ có liên quan; đảm bảo kinh phí cho công tác bảo vệ khoáng sản chưa khai thác.
Công tác điều tra cơ bản địa chất về khoáng sản nhằm làm rõ tiềm năng, triển vọng của tài sản “khoáng sản” là trách nhiệm của Nhà nước. Đây không phải nội dung mới của Luật, tuy nhiên, điểm mới lại nằm ở việc Luật đã dành riêng một chương quy định đầy đủ về trách nhiệm của Nhà nước, về các quyền và nghĩa vụ của tổ chức thực hiện điều tra cơ bản địa chất về khoáng sản. Một điểm mới nữa là việc “luật hóa” quy định cho phép các tổ chức, cá nhân được tham gia đầu tư điều tra cơ bản địa chất về khoáng sản theo nguyên tắc nhất định đã chia sẻ được gánh nặng ngân sách Nhà nước dành cho hoạt động này.
Ngoài việc quy định chi tiết nội dung về khu vực cấm, khu vực tạm cấm hoạt động khoáng sản, Luật sửa đổi đã bổ sung “khu vực dự trữ khoáng sản quốc gia” và “khu vực có khoáng sản phân tán, nhỏ lẻ” làm cơ sở xác định thẩm quyền cấp giấy phép của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh. Quy định là một trong những cơ sở pháp lý quan trọng cho việc xây dựng quy hoạch thăm dò, khai thác khoáng sản chung cả nước.
Tuy nội dung không mới, nhưng các quy định liên quan đến hoạt động thăm dò, khai thác khoáng sản đã được Luật sửa đổi điều chỉnh, bổ sung hợp lý nhằm tăng trách nhiệm của tổ chức, cá nhân khi được Nhà nước giao quyền thăm dò, khai thác khoáng sản. Theo đó, đã bổ sung mới các quy định chặt chẽ về điều kiện tham gia hoạt động khoáng sản, bao gồm cả điều kiện về pháp nhân và điều kiện về kỹ thuật, tài chính; điều kiện cấp giấy phép thăm dò, khai thác khoáng sản nhằm lựa chọn tổ chức, cá nhân có đủ năng lực, kinh nghiệm tham gia hoạt động khoáng sản. Đồng thời, Luật đã bổ sung mới các quy định về điều kiện chuyển nhượng quyền thăm dò khoáng sản, quyền khai thác khoáng sản nhằm ngăn chặn tình trạng đầu cơ trong hoạt động khoáng sản. Thời hạn tối đa cho thăm dò khoáng sản cũng đã điều chỉnh phù hợp với thực tiễn, nhất là đối với thăm dò khoáng sản kim loại. Việc bỏ quyền thừa kế quyền thăm dò, khai thác khoáng sản (đối với cá nhân thăm dò, khai thác khoáng sản) đã khẳng định rõ quyền của chủ sở hữu về khoáng sản là Nhà nước.
Việc bỏ quy định khai thác tận thu tại mỏ đã đóng cửa để thanh lý; bỏ quy định về cấp giấy khảo sát khoáng sản, giấy phép chế biến khoáng sản mà lồng ghép nội dung vào hoạt động khai thác khoáng sản; bổ sung các quy định về nội dung hồ sơ cấp, gia hạn, cho phép trả lại, chuyển nhượng quyền thăm dò, khai thác khoáng sản, hồ sơ thẩm định, phê duyệt trữ lượng khoáng sản. Đây là điểm mới, đồng thời là cơ sở của cải cách thủ tục hành chính trong lĩnh vực khoáng sản.
Vấn đề mang tính “đột phá” chính là sự thay đổi cơ bản cơ chế quản lý về khoáng sản. Cơ chế mới - phù hợp hơn với nền kinh tế thị trường, xóa bỏ cơ chế “xin - cho” - là việc thực hiện thu tiền khi cấp quyền khai thác thác khoáng sản thông qua đấu giá quyền khai thác khoáng sản cũng như khi không đấu giá quyền khai thác khoáng sản. Theo đó, về nguyên tắc, việc cấp quyền khai thác khoáng sản phải thực hiện trên cơ sở đấu giá quyền khai thác khoáng sản nhằm bảo đảm tính công khai, minh bạch, tăng thu cho ngân sách Nhà nước.
Tuy nhiên, có một số khu vực khoáng sản, loại khoáng sản khi cấp quyền khai thác không thể thông qua đấu giá, như khoáng sản có tính chiến lược, khoáng sản ở khu vực nhạy cảm về môi trường, về bảo đảm quốc phòng, an ninh, v.v... Do đó, để giải quyết vấn đề này, Luật đã quy định việc cấp quyền khai thác khoáng sản không thông qua đấu giá chỉ tiến hành ở khu vực khoáng sản do Thủ tướng Chính phủ quyết định trên cơ sở các tiêu chí do Chính phủ quy định để xem xét cụ thể. Khi đấu giá quyền khai thác khoáng sản sẽ thực hiện cả ở khu vực chưa thăm dò khoáng sản và khu vực đã thăm dò khoáng sản bằng ngân sách Nhà nước. Trường hợp trúng đấu giá quyền khai thác khoáng sản ở khu vực chưa thăm dò khoáng sản thì tổ chức, cá nhân trúng đấu giá khai thác khoáng sản phải thực hiện việc thăm dò khoáng sản. Kết quả thăm dò khoáng sản do Hội đồng đánh giá trữ lượng khoáng sản quốc gia thẩm định, phê duyệt để bảo đảm lợi ích quốc gia.
Ngoài việc kế thừa những quy định hiện hành, Luật sửa đổi đã đưa ra nhiều quy định mới làm thay đổi cơ bản cơ chế bảo vệ, quản lý, khai thác và sử dụng tài sản thuộc sở hữu toàn dân là khoáng sản. Những quy định này là cơ sở pháp lý để khoáng sản được bảo vệ tốt hơn, đồng thời khai thác, sử dụng tiết kiệm, hiệu quả hơn cho phát triển kinh tế - xã hội, tăng nguồn thu đáng kể cho ngân sách Nhà nước nhờ xóa bỏ cơ chế “xin - cho”.
Tuy nhiên, để đưa Luật vào thực thi, Chính phủ sẽ ban hành Nghị định quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật, Nghị định xử phạt vi phạm hành chính về khoáng sản; Bộ Tài nguyên và Môi trường và các Bộ, ngành có liên quan sẽ xây dựng, ban hành các thông tư hướng dẫn chi tiết các nội dung của Luật. Luật sửa đổi có hiệu lực kể từ ngày 01/7/2011, nên đây là một khối lượng công việc rất lớn, đòi hỏi phải khẩn trương bắt tay vào triển khai ngay mới có thể hoàn thành đúng kế hoạch. Lãnh đạo Bộ sẽ chỉ đạo quyết liệt công tác xây dựng văn bản hướng dẫn thi hành Luật thuộc trách nhiệm của Bộ, đồng thời phối hợp với các Bộ, ngành có liên quan để xây dựng, ban hành kịp thời, đồng bộ nhằm tạo nên hệ thống văn bản pháp luật về khoáng sản có tính khả thi cao, đáp ứng yêu cầu của doanh nghiệp và xã hội ngay sau khi Luật có hiệu lực thi hành.
TS. PHẠM KHÔI NGUYÊN
(Ủy viên BCHTƯ Đảng, Bộ Trưởng Bộ TN&MT)